存量时代下的必由之路

 1. 从全国土地供应角度，建设用地供应节奏趋于放缓，同比增速自 12 年来持续收敛，14、15 年连续两年 同比降幅接近 20%。对于一线城市而言，土地供应的紧张程度更为突出，深圳自 08 年来年供应量均在 500 万平 米左右，是土地供应最为稀缺的城市，北京年供应量自 07 年来逐年下行，上海同样从 07 年开始呈现阶梯式收 缩。

2. 进入存量时代的另一标志在于二手房市场的崛起。目前一线城市的二手房占比均已超越一手房，今年以 来的成交数据显示北京二手房占比已高达 72%，部分二线城市的二手房市场份额也逐年提升。这说明对于这些 城市而言，核心区域的开发空间已经相当局促，住宅市场已经存量化。

3. 从政策层面来看，近些年国家一直鼓励地方盘活闲置土地、存量房市场，严格死守耕地保护红线，控制 新增土地供应，并出台相关政策为各地方政府出让土地提供依据。2014 年 2 月，国土部出台《关于强化管控落 实最严格耕地保护制度的通知》，原则上不再安排城市人口 500 万以上特大城市中心城区新增建设用地，此后， 上海、广州、深圳等地相继发布节约集约利用土地的相关政策。

存量时代已然开启，尤其对于主流城市而言，在新增建设用地规模逐步下降的背景下，如何去把握 存量盘活、城市更新，将是未来行业发展的重要命题。

一线城市唱主旋律

广义地来看，国内城市更新历经计划经济、转型时期以及快速城市化时期，目前的城市更新已从物质环境 改造逐步演绎出综合化整合性的城市发展理念。一线城市以及部分进入市场成熟期的二线城市，伴随着大规模 城市建设基本结束，普遍存在城市更新的需求。尤为体现在一线城市，典型城市以上海、深圳为代表，一方面 当地布局房企众多，市场成交活跃，因而供需失衡突出，另一方面城市化较早，发展速度快，原有的土地规划、 基础设施等相对落后，城市更新战略成为缓解供求矛盾的主要途径。目前而言，涉及城市更新的城市中已有不 少成功的案例。

目前全国城市更新较为突出的几大城市包括北京、上海、广州、深圳、武汉、西安以及郑州。一线城市整 体起步于上世纪，其中上海则早在 19 世纪 40 年已经开启了旧城区的改造，形成了当时殖民时期的特殊风貌。 而二线城市则主要起步于 21 世纪。从参与房企角度，由于旧城改造需要更多的政商合作，因此相对而言主要开 发商地域性特征较为显著，多为当地企业。

随着旧改规模逐步扩大，越来越多的全国性房企也在加深这一板块的布局。从近期房企参与重点城市城市 更新项目来看，深圳由于长期受困于土地供应紧缺，是旧改政策最为市场化的区域，因此也是房企抢夺旧改项 目的主战场，上海、广州等地旧改热度亦有所增强。恒大 15 年在深圳拿下的城市更新项目多达 15 个，预期总 建筑面积 770 万平方米，可售面积达 461 万平方米，货值高达两千多亿。16 年房企对于旧改项目的投入依然高 热，新湖中宝加大了对上海旧改项目的布局，碧桂园则与昆明市政府达成框架协议，拟投入 860 亿锁定城市旧 改机遇。

如前文所述，城市更新最为火热的区域在一线城市。在城市更新路径选择上，上海和深圳是两个最具代表 性的城市：上海是政府主导型更新模式，而深圳是市场化更新模式。深圳因其市场化特质房企参与度高，市场 运作相对成熟，在政策宽松度上有其他区域无法比拟的优势；而上海近两年密集出台针对城市更新的有关政策， 其中又叠加了上海市国企改革，我们认为规划先行、逐步放开的路径对于其他城市而言更具复制性，我们认为 有必要对于上海城市更新进一步深化研究。

更新历程：源远流长

上海是中国最早开启现代化城市建设的城市之一。自 1843 年开埠后，到 20 世纪 90 年代的浦东大开发，乃 至现在，一直处于城市更新当中。

 上海城市更新历程大致可以分为 3 个阶段：第一个是 1843 年开埠后至新中国成立期间。该阶段的城市更新 主要是由帝国主义殖民者主导，进行了类似西方近代化的城市建设，改变了上海原来以农业为主的部分区域的 建筑风貌；第二个阶段是新中国成立初至 90 年代，城市基础建设和工业化是主流，该阶段的城市更新以基础设 施建设、居民住房改造为主；第三个阶段是 90 年代至今。该阶段比较重大的举措如浦东大开发、市区工业外迁、 市中心人口外迁，城市更新主要体现在旧工业区、旧商业街、旧居民区的改造和升级，以及浦东新区的改造建 设等等。已完成的城市更新项目中比较典型的如太平桥石库门更新项目、世博园片区升级改造项目等等。我们 曾总结过，城市更新迭代进程有着从福利主义逐步走向综合价值取向，上海的城市更新同样也历经了这一系列变化。

更新模式：政府主导型范本

上海是典型的政府主导型城市更新，也是目前国内大多城市采取这种方式，政府在其中充当主导角色，拆 迁主要由政府或政府授权的主体进行实施，拆迁完成后，土地收储，在公开市场进行招拍挂。对于居民区改造 而言，根据不同的项目情况、地域特色所采取的城市更新方式，主要有五种模式：保障房基地、政府搭台招标、 市区联动招拍挂、政府房屋回购、宅基地置换等模式。其中对于具有竞争力、改造溢价高的项目，主要采用政 府的搭台招标以及收储招拍挂模式。从更新流程上看，从区域评估、到实施计划，最后纳入土地出让合同的过 程中，强调全生命周期管理，突出政府的把控能力。

而针对工业用地盘活的开发模式，还有进一步的细化政策。今年 4 月出台了 14 年 25 号文的接续——《本 市盘活存量工业用地的实施办法》，这是今年上海市首个涉及存量工业用地盘活政策的文件，是今后相当长时间 内上海市盘活存量工业用地依据的具体实施办法，对上海城市建设、经济转型升级和产业地产发展都具有极其 重要的意义。在文件中，对于工业用地盘活有细则规范。

对于原土地权利人，文件给出了四种参与方式并对每种方式作出了具体规定。除了收储这一常规路线，还 给出了区域整体转型、零星自主开发以及主动转型升级三个选择。这三个方式基本都要求原权利人 60%以上的 自持比例，因此对于很多拥有大量工业用地资源的制造类企业自主开发会有些困难，需要引入园区内平台企业 作为实施主体方可行。

对于新拿地企业，主要有结余用地转让和调整为标准厂房类用地两种情形。

 1，通过出让、依法登记取得房地产权证书的产业项目类工业用地在满足原土地权利人自身需要后节余的部 分可分割转让，但需要取得出让人同意且满足全生命周期管理要求。

 2，通过出让、依法登记取得房地产权证书的产业项目类工业用地，位于规划工业区块内且符合规划的，经 区县政府或园区管理机构审核同意，可按照市场评估价，补缴土地出让价款后，调整为标准厂房类用地，签订 土地出让补充合同，实施土地全生命周期管理。工业用地标准厂房类土地使用权不得整体或分割转让，宗地上 的房屋不得分幢、分层、分套转让，可以出租给符合所在区县或园区准入条件的工业投资项目。确需土地房屋 整体转让的，须经出让人同意，也可由出让人或园区开发平台优先收购，并纳入全市统一土地交易市场实施。

整体而言，上海城市更新模式的主要特点在于公开透明度高，相对利益纠葛较少，但尚需关注的是需要适 度改善利益分配机制，从而强化市场参与度。

增量空间有限 供需失衡

上海的土地供应已面临瓶颈。截止到 13 年的统计局数据，全市建设用地面积已达 3020 平方公里，占全市 土地面积比例达 48%，而全球其他国际性大都市的建设用地占比均在 20%-30%之间，可见上海在建设用地供应 上已经相当饱满。正因如此，全市规划提出建设用地零增量，力求负增长，在 2020 年建设用地规模将控制在 3226 平方公里内，这意味着未来十年，建设用地新增量不足 200 平方公里，甚至需要有所缩减。

同时上海近年在土地交易市场上也呈现逐年收紧的态势，从 10 年前后每年 2000 万方住宅、商办以及工业 用地供应规模，近年已下滑至 1500 万方。一面是土地供应收缩，另一面则是市场对一线城市的共识性投入产生 高需求，供需失衡催化地价大幅上行，尤其是宅地，楼面均价从 08 年的 3000 元/平直接推升至 16 年 2 万元/平。 除了货币的因素推动，我们认为传统的供需理论仍然有效，供给乏力将进一步加剧地价上行的态势。

面临这一问题，政府一方面控制人口，根据上海市总体规划，2040 年常住人口将控制在 2500 万，而目前 上海常住人口已经达到 2415 万；但另一方面更重要的在于供给侧改革：上海唯有走城市更新路线才能够获得更 多的发展空间和公共空间。

利用低效 结构性失衡

除了整体供给的空间不足，上海建设土地内部也存在结构性失衡的问题，主要体现为工业用地占比过高， 但能效较低。工业用地利用粗放是一个全国普遍性问题。从存量土地占比角度，我国工业用地达 26%，然而国 际平均占比仅 8%左右，人口密集的发达城市和地区，如新加坡、东京都等区域，这一占比更是低至 3%以下。 在这个大环境下，上海工业用地占比高于全国平均水平，即便是中心城区，占比也达 11.6%，高于国际平均水 平 3.6 个百分点，同时，从工业用地绩效层面也不及纽约的 1/2、东京的 1/4，过去大量释放土地资源以求拉动 区域经济，造成目前整体体量过大、而利用率低下的状况。目前极差地价悬殊，但工业企业较低的利润率也并 不能承担更高的地价，因此，整体提升单位土地利用效率、合理划分是这个时期的关键问题。

面对这一现象，今年 8 月政府在发布《上海市制造业转型升级“十三五”规划》时表示，着力提升工业园 区绩效，2020 年上海的工业园区单位土地产值（已供应工业用地）要达到 75 亿元/平方公里，即在 15 年基础上 进一步提升 12%，政策配套上也在积极推动产业升级以及城市更新。

上海城市更新着力点

上海的城市更新主要的着力点在四个方面：工业用地、老旧住区、历史文化风貌区、商业商务区。从规模 上看，工业用地更新空间最为可观，从房企关注度来看，老旧住区改造更为突出。

工业用地

上海市现有工业用地面积逾 1000 平方公里。为破解土地资源紧约束瓶颈，提高工业用地利用绩效，上海市 也进行了创新性的探索，将工业用地划分为“104 区块”、“195 区域”和“198 区域”三种类别。分类的方法则 基于三条控制线的划定，即产业区块范围控制线、基本农田保护控制线、城乡建设用地范围控制线。

其中，产业区块范围控制线是指，通过工业布局规划所划定的 104 个“产业区块”的用地边界控制线，简 称“104 区块”。三条控制线的后两条线，则分别界定了非建设用地中需要严格保护的部分，亦即国家政策托底 的基本农田，以及建设用地中集中连片的部分，即“集中建设区”，简称“集建区”。其结果是，产业区块范围 控制线将全市的工业用地分为产业区块内和产业区块外两种类型。对于产业区块外的用地，又根据“集建区” 的划分分为两类。集建区以内产业区块范围以外的 195 平方公里工业用地被称为“195 区域”，而位于集建区外 产业区块以外的 198 平方公里工业用地被称为“198 区域”。

三种用地的调整方向，随着全市郊野单元规划的全面铺开，“198 区域”内工业用地“减量化”政策已明确， 对于“104 区块”、“195 区域”以转型升级为重心，由第二产业向 2.5 产业转型。相对而言，“195 区域”原产业 较落后，存量盘活的空间较大；而“104 区块”主要是渐进式调整，自贸区因有明确的总部基地定位，有较大 的调整空间。

从更新体量来看，中心城工业用地总量为近 80 平方公里，成片工业待转型区面积约为 30 平方公里，占中 心城用地比例约 4.5%。工业用地向 2.5 产业转型，更新后以 3.0 容积率估算，中心城区成片工业待转型更新建 面容量可达 9000 万方。 

老旧住区

据 CRIC 的统计，目前上海市中心城仍有大量旧式里弄和简屋共约 1216 万平方米。主要分布在浦西地区内 环以内，黄浦江沿岸、南北高架以东地区，主要集中在黄浦区、虹口区。原旧式里弄和简屋的容积率较低（一 般低于 1），更新后假设容积率有三倍乘数，则意味着中心城区旧式里弄和简屋更新的建设面积容量逾 3600 万 方（3648 万方）。

另一部分则是城中村。上海市城中村占地面积约 68.95 平方公里，共涉及 12 个区县，总建筑面积约 1164 万平方米，按房屋类型分，以居住房屋为主，占比约 80%，非居房屋占比 20%；按区域分，中心城区、近郊区、 远郊区占比依次递增，占比分别为 14%、24%和 62%。我们依然考量中心城区的供应量，以这几项数据估算， 中心城区居住房屋土地面积达 772 万方，假设更新后容积率为 3.0，意味着中心城区城中村更新的建设面积容量 逾 2300 万方（2317 万方）。