工业用地更新改造政策先行 

由于工业用地占比高，更新盘活更为复杂，近年来，国家和上海市相继出台了一系列政策盘活存量工业用地。按照这些政策以及效果，上海存量工业用地利用大致可以分为三个阶段。

1准备时期——初步尝试工业用地二次开发 1998 年原国家土地管理局出台了《国有企业改革中划拨上地使用权管理暂行规定》，率先为国有企业工业 用地二次开发提供了依据；随后，2000 年上海市政府修订了《上海市房地产转让办法》。按照这些文件，只需 补交土地出让金或者相关税费，原国有工业用地便可容易实现变性。随着国有土地资产经济利益流失，国家和 上海收紧了地根，2002 年国土资源部出台了《招标拍卖挂牌出让国有上地使用权规定》，2005 年上海先后发了 两文件，工业用地需经政府回购后再“招拍挂”才能实现用地性质的转变，工业用地转性相对困难。

2. 转型时期——将存量工业用地利用与产业结构转型结合 这一时期集中出台了很多政策，也是存量工业用地非正式更新利用的重要时期。2005 年《上海市十一五创 意产业发展规划》为老工厂的产业结构、就业结构、管理模式、企业形态和企业文化带来了新的变化和活力。 2008 年的国家以及地方政策先后明确了利用存量工业发展信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业的要求。 2010 年，上海市制定了《关于鼓励本市国有企业集团利用存量工业用地建设保障性住房的若干意见》、《关 于规划土地政策支持高新技术产业化，促进经济发展方式转变和产业结构调整若干意见部分操作口径的通知》； 2011 年又出台了《关于在张江国家自主创新示范区试点进一步开展产业用地节约集约利用的若干意见》、《关于 推进上海规划产业区块外产业结构调整转型的指异意见》，通过政策制定与试点先行方式，将存量工业用地利用 与产业结构转型和经济发展方式转变相结合。

3.完善时期——为盘活存量工业用地提供了直接依据 2014 年，上海先后出台了《上海市人民政府印发关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见的通 知》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》、《市委市政府关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》一系列政策，进一步明确了存量工业的利用政策。其中，《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办〔2014〕25 号）从实施的角度对存量工业用地的利用制定了详细的细则，通过缩短年限、限制分割转让比例等多种手段，为盘活存量工业用地提供了直接依据。

从政策出发，现阶段存量工业用地的再利用呈现三个特点：

（1）“一切以规划为纲”。以往的存量工业利用多是政府引导或是企业自发进行，相对缺乏统一规划，导致 现在很多自发转型的办公类物业空置。按照最新政策，上海的存量转型实行规划和计划管理联动，通过在横向层面建立“存量工业用地转型规划-非特定区域控制性详细规划-年度实施计划”体系，在纵向层面建立“市级规 划引导-区级转型规划（年度计划）”体系，突出规划的引领和平台作用。

（2）“区域差别化引导”。从转型时期到完善时期的探索，逐步形成并明确对存量工业利用“区域差别化引 导”的导向，即 “104 区块”主要进行结构调整和能级提升，重点发展先进制造业、战略性新兴产业和生产性 服务业；“195 区域”按照规划加快转型，完善城市公共服务功能，重点发展现代服务业。这种差别化的政策， 更加符合上海的实际，对产业转型以及城市更新有着积极的意义。

（3）“多种手段并用”。在后工业化时代，土地的资产属性越来越突出，现在，政策上以“缩短年限、限制 分割转让比例、规定公共绿地和设施比例、分割节余土地、放开存量补地价、全过程生命周期管理”多种手段， 一方面对真正有产业转型升级需求的企业进行鼓励支持，另一方面对欲借盘活之名进行炒地、炒房的企业有所 防范，使得产业用地资源更好地服务于实体经济。 然而自 14 年新政出台以来，上海市的工业用地转型升级依然进展缓慢，主要原因在于： 1. 对于整体区域转型而言，尽管一直在研究方案，例如桃浦、吴泾、吴淞等，但涉及利益主体多，平衡难， 区块面积大等因素为推进更新形成阻力； 2. 零星工业地块由于政策的诸多限制，经济效益平衡难，大多数还是走创意产业园区的路径，即 2.5 产业 园，对于 104 区块内的工业用地，也正在积极的产业升级，但产业升级要求入驻企业结构调整，这并非易事； 整体而言，政策精耕于规划，对于企业而言执行难度较大。

2015 年进入全面推动阶段

 2015 年 5 月，《上海市城市更新实施办法》出台，对城市更新政策做出了规定。这标志着上海已经进入以存量开发为主的“内涵增长”时代，计划在十三五期间将进行 5000 万平方米的旧改。与此同时，政府还组织总结一批可复制可推广的城市更新优秀案例，助力推进中心城 24 个更新试点项目。因此，在新的法规和执政理念下，上海市的城市更新将围绕着“土地利用”、“功能活力”、“空间品质”、“文化传承”、“城市安全”等几个核心理念进行。

今年 5 月，市规划国土资源管理局发布了城市更新四大行动计划，包括“共享社区计划、创新园区计划、魅力风貌计划、休闲网络计划”。此次发布城市更新四大行动计划中，共享社区计划为落实中心城“双增双减”要求，增加公共绿地和公共空间，控制建筑容量和高层建筑，坚持 TOD（公交导向开发）导向等。创新园区计划为促进传统产业园区转型和创新中心建设，增加创新空间，集聚创新资源，吸引创新人才和机构。促进产城融合和职住平衡，完善园区产业和生活服务设施，提升功能。目前上海已选取 12 个项目作为四大行动计划的示范重点，由市、区共同推进，计划将持续三年时间。

旧居民区改造

中远两湾城

旧居民区的改造源于工业化、城镇化发展迅速，生活设施故而滞后。启动于 1999 年的中远两湾城是一个典 型案例。这个项目以“两湾一宅”为基地，是历史遗留下来的上海市区最大最集中的危棚简屋集中区。中远拿 下这一项目时采取的还是毛地出让模式，拆迁等工作全部由开发商运作，拆迁启动资金较大。

我们曾总结过，对于旧居民区改造要兼顾多方利益，达成多元合作方可推进更新速度。首先，保持市场稳 定性，引导交易市场化；其次，因地制宜，开展社区规划设计。对于棚户区，尽量改善基础设施，有针对性的 进行规划，缩小单元尺度，鼓励分散式的区块改造计划；最后，急需关注并解决资金缺口的问题。根据 2015 年 发布的《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》指出，2015 年全国计划改造各类棚户区住房 580 万套，若按每户 50 平方米、3000 元/平方米的建安成本计算，2015 年的改 造资金就超 8000 亿元。而财政部下拨的 2015 年保障安居工程专项资金仅 1243 亿元。巨大资金缺口意味着：一 方面，地方政府在加大各级财政支持力度、支持发行企业债用于棚改等措施的同时，亦需要通过如项目收益债券、REITs、公私合作的 PPP 模式等创新的融资方法，引入更多的社会资金。另一方面，还要建设快速审批通 道，实现规模化的高效棚改，提高资金效益。

工业区改造更新

       工业区改造分为两种情况：其一是因企业自身发展、城市规划、产业升级而产生的更新改造需求。这主要 在非市中心的工业规划区内较为常见，例如张江高科园区即是持续更新的典型代表；其二是核心区内的旧工业、 厂房已完全丧失城市对其原产业功能的需要，在更新中要求产业重新定位。在国家支持大众创新、万众创业的 号召下，个性化的办公需求迅速激增，因此以创意产业服务而进行的改造成为时下旧工业、厂房区重要的改造 方向之一。较多的旧厂房改造会结合多种形式元素，包含办公、休闲、展览等功能。这样的改造对于工业建筑遗产保护、再利用和对历史文化、工业文明的延续传承有着重要的意义。典型的项目如上海八号桥、田子坊项 目。

张江高科园区优化

我们曾在海外专题研讨过产业新城的更新迭代，并详细探讨了筑波科技城以及美国尔湾的更新历程。类比 国外科技园区的发展，上海张江高科技园区作为同样在远郊区打造的科技新城，经历的演变过程相仿。

1992 年 7 月至 1999 年 7 月是张江高科技园区的起步、孕育、探索阶段。园区发展模式是以土地、政策 等要素的投入拉动为主。土地的需求刺激了张江高科技园区的发展， 同时相应优惠政策的不断注入，为张江高 科技园区的迅速发展注入了活力。1999 年 8 月至 2007 年，随着配套设施的逐步完善，张江高科技园区迎来高 速发展阶段， 但同时也是面临结构升级， 需要转型的阶段。从 2000 年上海市委、市政府提出“聚焦张江”战 略之后，上海市和国家不断加大对张江的资本投入，资本驱动型模式推动了张江的快速发展。但是，发展后劲 不足，产业发展和园区环境都面临着不同程度的问题，特别是张江产业园区内产业能级仍然处在全球产业较低 端。 为此，之后的完善着重在服务升级方面，北区作为科技核心园区打造完成后，中区大力发展现代服务业作 为产业支撑，同时南区以科教研发为主线，通过创新服务来提升整体区位价值，升级为南北中三区相协而成的 科学城。而在最新的城市更新四大计划中，张江园区被纳入创新园区计划中，力图强化区域科创能力的打造。

相较而言，张江高科园区的演化是持续性渐进式发展，政府主导下的片区定位与开发。我们认为外高桥自 贸区等远郊工业区发展也将会印随这一模式：政策红利下，先由资本和要素驱动其发展。而在功能定位上，也 将退二进三，加大服务业比重，顺应需求结构。

田子坊自下而上的变迁 

上海田子坊是由民间自发带动兴起的文化创意产业集聚区。20 世纪末，位于上海核心区的田子坊原始产业功能已经沉寂，而在一批艺术家的入驻之后，逐渐明确了区域功能转型的方向，经历了 10 年的自由发展之后，08 年随着田子坊居委会的挂牌成立，政府也正式参与推进区域发展，目前已成为具上海名片特色的旅游文化区域。田子坊是通过对老厂房适当改造，再进行招租形成新兴产业集聚。其开发模式涉及四方博弈：原业主与入驻企业是租赁双方，管理公司负责运作及沟通，政府担任市政配套职能。然而随着其旅游价值的逐步提升，商业元素也越发浓郁——餐饮酒吧在田子坊业态中所占比例越来越大。这也是在租金日益提升的环境下，具备更高利润空间的商业店铺更具存活能力。随着成本提升，大批画家、艺术家纷纷搬离，形成商业对于创意文化产业的挤出，田子坊更大程度上已经成为颇具文化特色的商业区。

旧商业区更新再造

新天地

新天地是太平桥改造项目之一，因其石库门建筑风格而富有历史文化特色。原本粗暴式的“拆除再开发” 的开发模式逐渐被“旧建筑更新+定位置换+商业运作”的组合式模式替代。具体而言：

一是在如旧的基础上融入创新和现代时尚的元素，打造新的商业氛围。对于一些有着浓厚历史文化商业街 区较为通行的操作模式。例如一些老城区，由于受制于拆迁压力、市政基础设施承载力有限，因而会逐步转变 为集合文旅特色的商业聚集场所。该类区域片中的则是一种展示功能，体现的是繁华氛围。

二是置换业态内容，改造成新型居住、办公和商业混合区。一般则以酒店、SOHO、特色商业为主，注入 全新的生活元素。同时，在道路、环境、交通、公共配套等方面也同时需要被进一步完善。 值得注意的是，首先，这类改造往往意味着较高额的费用，如新天地的改造费就高达 14 亿元。其次，此类 项目必须要求企业具备较强的商业运作经验，前期投入大量成本积极引进品牌商家，从而带动区域人气和地段 价值。

最后，旧商业区改造还特别考验企业的谈判能力，包括在政府要求、目标消费者、未来经营商户等多个 团体之间商榷合作，精巧的模式设计、准确的市场调查及预测、精细的财务测算等都是关键因素。

空间不可小觑

诚如前文所述，国际比较之下，上海的建设用地规模已达极限，这也是城市规划提出未来的建设用地规模 达到负增长目标的原因。在这个总框架之下，未来的新增供给无疑日渐稀缺。我们认为城市更新将在未来形成 新增供应的重要来源。

 前文我们已经就工业以及住宅更新体量详细拆解分析，归纳而言，仅以中心城区来看，更新规模体量达 1.5 亿方，其中成片工业用地转型空间为 9000 万方，旧住区改造产生的住宅体量约 6000 万方。以全市范围来看， 住宅的建面空间即可达 1.6 亿方（假设更新后容积率达 3.0）。以 15 年全市住宅销售面积约 2000 万方来衡量， 起码可以供应 8 年的成交量，除此以外，根据国际经验，成片工业用地再规划往往向复合型地产转化，预计也 将解决部分住宅需求。

因此，尽管整体建设用地控制为负增长，城市更新的机遇还能为城市发展储能，按照规划，十三五期间， 上海即将有 5000 万方的旧改计划，即平均每年推进 1000 万方旧改规模，占年销售总建面的 50%，不同于以往 以修缮为主的旧改模式，十三五计划重点在中心城区推开“拆除重建”的模式，这也意味着中心城区将会借力 旧改释放更多空间，这也是我们认为城市更新需要重视的原因。

更具吸引力的政策有待跟进 

       两年关于城市更新的政策密集出台，可见这一议题在上海政府工作中的重要程度。通过梳理，我们总结得出上海旧改作为政府主导更新模式的代表，政策自上而下导向细致，但存在的问题在于，对开发商的吸引力不足：旧居民区都需要重新进行收储，对于二次开发而言项目获取不具市场优势；对于工业用地而言，原权利人除了重新收储之外，直接参与转型开发的三种途径均要求非常高的自持比例，尽管政策旨在保证更新质量，但无疑也加大了更新成本，要加快更新效率，则需要针对开发主动性设计更具吸引力的政策：例如对于旧住宅区的开发可加大一二级联动空间，而对于工业用地转型，可有金融化工具的介入，以降低前期成本。

 潜在受益的企业 

上海的城市更新需求日益迫切，政策端也在逐步放开，在市场化取地成本居高不下的背景下，对于房企而言是一大机遇。 

一方面在上海旧改经验充足的房企，如新湖中宝将有望受益。新湖中宝布局上海旧改已经十余年，已开发明珠城、青蓝国际等项目，今年又通过收购进一步扩大在青浦区的布局，目前已储备旧改项目建面 100 余万方； 

另一方面，在工业用地盘活层面，主要受益还是园区平台类企业。因为据今年的 22 号文，对于非区平台类企业而言，无论是转型为标准厂房类的不可分割转让规定还是转型为非住宅类经营性用地的高比例持有，再加上区县政府和全生命周期管理的要求，都将会对产业地产商的资金和招商构成很大压力，但对于园区平台类企业有差别化政策红利，传统的两桥一嘴、上海临港、张江高科也将打开增长空间。