特别关注 | 索珊：摆脱不了“行政干预”的核心区商业街改造如何创生

2021-02-23 18:06:30

近些年参与了不少改造项目以及有关“城市更新”趋势下核心区改造项目的实施论证会，发现这类项目在推动立项，或是各方意见达成一致等方面存在阻力，分析其原因大多分为三种，一是改造方向难以确定，参与各方总是感觉基于区位和过往项目的重要意义，未来角色和定位未得到清晰判断；二是盈利模式，实施改造的一方希望政府给予补贴，但政府希望项目运作应市场化；三是方案实施就会触及原有相关政策的与时俱进，但涉及腾退问题上协调街道、居民、原有商业经营各方、相关审批部门，参与方众多，势必在相关政策调整节奏与实施步调上的挑战。

核心区的商业街往往在城市的历史轨迹中承担着重要的角色，在区位和交通关系上也因为连接多元而复杂性强，“行政干预”是必须面对的，这就使得如何创生成了一个复杂的系统性的问题。

今天来分享一些思考和经验，从理念、模式与机制、执行阻碍以及案例方面进行探讨。

“创生”的第一理念

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。它属于城市生长过程中比较宽泛的概念，总结来看是大规模扩张式城市开发后，针对已有建筑物、业态功能、环境、配套与现实发展不再匹配的情况，进行的再开发、整治改善及保护工作，房屋的修理改造、区域、街道、公园、绿地公共设施的改善以及板块价值重塑和物业功能的改造和优化。这一需求往往从城市化率较高，城市发展适度成熟的一线城市先发，以下列举了各一线城市针对“城市更新”的定义：

- 北京：又称旧城改造或重建活化，是指在社会、经济、及环境的作用力下，在城市区域内发生的涉及城市物理形态改变或者土地及其上建筑物利用强度改变的过程。

- 上海：在城市发展中，对建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动。

- 广州：城市更新是指由符合规定的主体对低效存量建设用地进行盘活利用，以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。

- 深圳：指由相应主体对特定城市建成区进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

城市为什么要改造更新？因为要再生，再次生发对城市发展有新价值的机能和空间。街区改造、商业街活化、都市再生……涉及核心区商业街改造的概念繁多，但探究下来都是“软硬”不适配带来的资产价值减贬，即硬体空间或建筑与城市发展总体经济水平、消费需求这些软性变化不再匹配，造成运营效率低下。原有的经营增长失速，因此需要重新塑造和激活，为重新获得资产价值与地段价值相符而引发的系列工程。这就是创生所需要的意义和价值所在。

核心区商业街改造属于城市更新范畴，作为城市耀眼位置、带着过往繁华历史光环的核心区商业街，不仅仅是商业功能的载体，更是在新发展时代，再解读城市角色与文化、引领先进发展方向和生产力、契合新需求方面具有重大的意义。因此上位规划的解读和一以贯之是必不可少的，脱离了城市发展与根脉是无法实现其代言城市角色意义的。相信城市会更好、要复兴商业的繁荣、打造核心区品质需求的好商业街，是参与各方一致的愿景和目标。

日本知名地方实业投资家、经营者木下齐在日本率先提出“没有创造利润，甭谈地方再生”、“补助金是毒药”等创建，将地方区域型发展的自力更生作为主要主张和模式的概念性总结。其自力更生体现在，能够自主的实现盈利，而不依赖于政府或者其他渠道的补助，即没有达到营利目标就不算达到地方活化。核心商业区是地方发展的示范区和地方名片，其发展更是需要自力更生作为基础。木下齐的创生第一理念是将项目运营当成公司运营来看待，不依赖政府补贴，以初期资源调动－投资－回收成本－获利－再投资的循环链路实现活化创生的目标。

整个循环的链条的主体都是地方，像公司以盈利为目标一样，地方围绕着利润最大化的理念，在投资项目中获利，在获利中扩大再生产，而核心商业街更是地方发展的主要着力处。在城市不断更新的背景下，链路中的各步骤彼此精密相连，又动态的影响着彼此的功能和效果。

因此，核心区商业街改造各方需以总体目标为讨论的依据和衡量标准，时刻对因为角色不同初期资源调动投资回收成本获利再投资而产生的分歧进行纠偏，是协同发展与推进工作的重点。接下来让我们一起探讨下这里面的核心问题：开发和运营主体和机制的问题。

立项前确定开发、运营主体及机制

在城市更新的过程中，如何分权、分责、分利，需要在一开始就确定，否则后续项目推进就会麻烦重重。核心区商业街改造以政府主导、牵头，由下属平台公司或国有企业开发和运营的占比较高，而民企参与的示例相对较少。以上海近期城市更新项目为例：

可以看到，在上海近期总共有8个城市更新的核心商业街区项目，其中只有3所有民企直接参与。国有企业权责利划分较为清晰，具有较为完善的企业组织架构的构建能力，相比于民营企业具有更严格的追责能力，利益的分配也会更加明确。国有企业在核心商业街区中占大多数的份额，意味着权责利统一结合、确认主体的重要性。

1998年8月，时任上海市长徐匡迪主持召开了南京路步行街规划建设专题会议。根据上海市规划局批准的《南京路步行街详细规划》，通过招标，确定由法国夏氏建筑师事务所负责方案设计，同济大学和黄浦区政府负责深化和施工。1999年9月，南京路步行街完成全面改造后正式开通，全长1033米。此后20年间，南京路步行街历经数次改造，作为知名特色商业街而驰名全国。目前的南京路步行街，总计871个品牌，9800多家商铺，独有品牌13个，其规模足以实现逛街者的“一站式式消费”。

除了国营和民营两种制度以外，还有公共私营合作制制度。这源自英国的政府部门与民营企业的合作模式，指政府与私人组织，为了合作建设城市基础设施，或提供某种公共物品、服务，以特许权协议为基础，形成伙伴式的合作关系，以合约明确双方的权利义务，最终希望达成比预期单独行动更有利的结果。该制度既避免了主体模糊带来的的权责利不清晰，又更好地利用了私人组织的资源，使得项目更新更具市场化，从而丰富了盈利的可能和渠道。

在岩守县几近中央的盛冈市南部，有座名叫紫波町的小城镇，人口仅3万多，自2009年起该镇在车站前一代所推动的开发事业“OGAL PROJECT”，如今已成为公共私营制创造地区活化的样板，受到日本瞩目。

首先，“OGAL PROJECT”最大的特征，就是乡镇公所、图书馆等公共设施，与产地直销市场、足球中心等民间设施，都由民间以自有的资金开发、运营。迥异于传统由行政机关筹划、开发、再将运营外包的方式，它由民间来背负经营风险，从投资家或金融机关取得投、融资，再招募店家加以经营。紫波镇公所将公有地借给民间，获得了租金收入，而民间设施内创造出的租用机会，透过产地直销市场的设置，让地方农产品的流通得以扩大，提高了农家所得。

“OGAL PROJECT”在2012年6月开业，正中央是镇营图书馆与地区交流中心，产地直送“紫波市场”，餐饮店、补习班、诊所等民间设施也进驻其中。民间以事业用定期租贷权的方式承租该土地，开发所需资金由有志人士出资和地方银行筹措，不使用一分税金，所有的项目包括筹划、开发到运营管理，都由“OGAL PROJECT股份有限公司”进行。

公共土地和道路的活用，拓宽了道路的合理使用方式，既可以创造出更多的展示和广告位，在更开阔的公共空间也可以考虑临时摊位和移动售卖，创新了增收的方式。

行政开支方面，地区预算的设施管理、翻修、市集、制造型零售业的地方素材活用、公共设施道路的利用等，都是在民间有意愿去做，在不依靠行政机关资金支援的情况下加以实现的，行政机关要做的不是“预算”，而是尽可能的“消除规范”让民间更容易活动，才能让这些事业更加发达。把“想做的”变成“能做的”。行政机关扮演“公关”的角色，减少流程、促进活跃。

OGAL PLAZA 以“官民合作”的形式打造的公共空间，包含图书馆、育儿中心、贩售农产品的店舖等。OGAL PLAZA以完全不靠补助金的方式，一年吸引上百万人次造访，年营收达70亿日元（约合４.２亿人民币），其中15％回馈当地企业，建筑的使用费则回归公部门税收。肩负营运风险的民间团队，以灵活的业务能力确保资金来源，将人来人往的图书馆等公共设施作为“集客装置”，带来人流，再通过设置产地直销市场，扩大当地农产的流通。

城市更新的4大关键

1）重视合作方

除了确立主体及机制外，城市商业区更新往往也会通过招投标的过程确定咨询、规划和改造实施等合作方。期间选择了不良合作以及决策失误是“采购”心态下的行政招标难以言说的痛。选择机制和方法不是造成选择失误的原因，选择时也必然抱着找到可以解决问题的落地合作伙伴的目的和希望，然而出现了差强人意乃至导致了损失结果的原因，往往是在意识方面。

拿咨询举例，每个行业优质团队凤毛菱角，业内合作的确立清晰而明确。咨询团队凭借优质的洞察和预判，成为了赋予项目长远发展的脑力合作伙伴。在老客户和优质业内委托充足的情况下，很难倾向于积极参加比稿与招标。因为往往面临“非专业”判断“专业”方案的场景，如果仅依赖行政流程，而不在流程前便投入深度合作沟通和互访，以及实际调研合作实力，仅凭投标述标的表现力，在一开始的邀约和出现误判的概率会大大增加。睿意德服务过诸多城市地标和头部企业，合作伙伴无不对选择过程重视和慎重，一把手参与的更不在少数。抱着传统的甲方心态必然会造成不具备能力的谄媚合作，因此，每年我们在项目合作判定阶段就婉拒的这类项目不在少数。原因不是项目和需求不匹配，而是合作方的姿态、体制僵化的官僚痕迹，让我们很难想象后续尊重专业下的合作，以及最终可以给予真正的专业支持和成果了。

2）激活项目团队

出资方经常决定了团队的运营方式。日本地方创生往往由直接接受地区活化好处的人——业主与运营方出资，再加上借由提出企划活力的我们来出钱，共同努力。不以成功案例作为诱饵，而是将工作全丢给顾问公司，是日本式地区活化中创新尝试。

团队中重要的不是领导者的魅力，而是机制，“征集内部专家的机制值得思考”。如果内部对于变革和创新实践有“旁观者”，是最糟糕的事情。目前大多数企业战略管理专家来源于外部咨询机构，内部战略管理部门员工很少有被聘为战略管理专家，这一现象很不正常。外部咨询机构固然必要，但其根本还是独立于企业之外，其提供的咨询服务基于一种委托、收费模式的商业化和市场化行为，这样会造成了战略的制定主体与战略决策、战略实施主体相分离。

团队运营的机制和利润息息相关。如何创造收入、尽可能节省经费，关注收益、将收益连接到地方的再投资，是能够为“区域振兴”、“地区活化”为地方经济带来变化、创造利润的重要课题。只有活动本身作为事业才能成立，具备实效。地方可以通过拆分成本构成的方式，对每个成本细项进行监控；强化跨专业，使用创新技术的成本协同节约成本，形成集采集管的经营模式使得余下的盈余达到最大化，同时盈余应用于再投资，使得运营链条完整。

有必要对有关的目标客群也就是消费者的一系列全面详尽的调查分析。当你无法定出自己的顾客群，等于不清楚自己在做什么。相比于小规模的一般生意在考虑客群时不会实施“老人到小孩”的宽范围而是进行精细化定位的策略，给予核心商业去进行策略的可操作空间非常大，如何在保证尽可能覆盖更多的消费人群的情况下进行客群精耕，是非常值得研究的课题。详细的调查代替了较为主观的，自上而下的行政命令，能够与消费的需求更为贴近。

3）需要怎样的“行政干预”

尊重专业是凡事能做成的一个原则，核心区商业街改造往往是一把手工程。一把手、决策和运营团队管理者的深度调研与参与非常重要。深度调研和交流中，对主导者而言，需要关注在商业街改造实施过程中除角色分工下的运营放权外，格外需要借鉴和参考的是政策的更新、资源调动与协同、多元连接能力的建立，也需要对挑战和可能造成决策失误和损失的方面深度坦诚的交流。比较常见的是业态调整的审批以及证照办理、利于经营的外立面审批等。在商业街区活化的过程中，最重要的是在遵循城市重点方向下达到资产运营效率和收益的提升，审核和规范什么“不可为”，而非对变动“一律不许”。只有各自发挥优势才可以确保各方整体获益。其中上海南京路的管理机制就十分典型。

享有“中华第一街”美誉的南京路，正全力推进街区的更新改造。上海市市委书记听取南京路总体规划建设情况汇报，同时实地调研，着眼每一处细节、紧盯每一个环节，一草一木的设计、街区色彩的运用、路面步行的体验、购物环境的营造等，都要坚持以人为本、品质为先，精心打造街区亮点，精益求精优化管理，力争达到席地可坐的要求，不断提升中外游客的体验度、满意度。

沪上最高档的南京西路，其运营商是九百集团。其通过商务与商业的协同发展，充分利用资源调动和聚集，进一步凸显南京西路“国际化、高端化、品质化”的特征。主导者也非常重视政策的变动，也据此进行了适时的变动。减税降费政策推出后，税务部门对将进行升级改造的新世界城等，决定上门提供纳税服务减免税。最终，上海市房产税原值减除比例由20％提高至30％的优惠政策，让新世界城少交税款近700万元。“

此外，主导方与前来购物的市民群众和有关企业负责人亲切交流，广泛听取大众建议。在创新中传承、在利用中保护，成熟一块、启动一块。要建立专业高效的支撑体系，统筹推进规划设计、建设开发和运行管理，发挥自身特色，焕新老品牌、老字号，让曾经的“海上第一名园”焕发出新的活力。

4）盈利

国内商业改造很喜欢对标日本案例，然而很多的误判既是从这个时候开始的。如果仅从表面和已经呈现的事实、成果这类现象中去总结借鉴，就不会挖掘背后的原因和针对如何达到的这类问题进行思考，从而发出了错误的意见指导。比如熊本县的发展案例，很多人理解为吉祥物＝地区活化，这可真是个天大的误解。

在日本，不同地区有不同的商店街组织。

除了以贡献公共利益的环保主题，属于促进地区活化的一环，同时能耗不依赖国家或地方政府的补助金，凭借自己的力量不用额外经费，完全利用企业赞助或手头的资金来举办，熊本县可谓表现杰出。

熊本县是一个名不见经传的农业小镇，通过创造熊本熊这一个憨态可掬的黑熊形象，很快吸引了巨大的名气，产生了巨大的经济效益。其独具特色的，富含娱乐精神和内容可塑造的IP，取得了巨大的成功。

熊本县找出获利的方式是创造收入。机制是横跨所有产业，活用地方有限的资源来创造财源，留下获利，再将获利重新投资到事业上。必须将三分之一的金额作为未来投资基金加以累计，再投资到地方上。

如今，“IP＋餐饮”的复合经营已经成为了主流。餐饮和动漫、游戏、影视周边衍生品的复合体，成了IP延伸拓展的主流方式。店家通过场景布局IP元素，提高消费者的参与感和体验感，以此吸引消费。

但IP＋餐饮＋人流的方式不等于运营成功。即便活动如何盛况空前，参与的事业呈现亏损的话就没有意义。

许多餐饮企业通过塑造自己的特色IP，虽然前期依靠IP热度可以吸引相应粉丝群，但长期发展仍然要回到终诉求：体验度、品质和性价比。这说明，运营成功的本质还是产品，即如何贴合激发消费者需求。要让品牌保持持续的生命力，IP打造也需要与时俱进。不尝试新挑战，就连原本能维持的东西都会变得无法维持。

只有在文化创意注入、糅合、再生，推陈出新，才能保持公司的价值，吸引稳定的人群，保证充足的盈利。

此外，还有一些方式能够实现盈利增加，预算减少。比如由运营方统一收集每个月的回收费用，并设计高效率的回收路线，将回收时间也规则化；先让店家经营，也就是在决定好店家的阶段根据其事业形态与租金支付能力，来反算出改装的预算；自行创作与贩卖物品或内容，拒绝全国连锁从地方上缴总公司等，都能提升企业的利润。利益就会在地方内循环，以复利方式增长。这些也是地方经济繁荣的创生经验。

常见的城市更新手段

从日本的地方创生和街区活化中，我们可以借鉴一些手法：

1. 建筑和文化元素的再利用，形成IP或内容再造，打造系统的传播体系，或拍照和传播的元素对外输出；

2. 景观与历史的共生，可具有历史感，现代感和未来感，如工厂建筑物的活化再利用；

3. 营造新物产，老字号换新等。如日本小樽的啤酒，鱼子酱；

4. 景观的塑造与文化旅游路线的协同运营；

5. 邮局盖章和专属明信片打造，售卖专属文创或工艺品；

6. 通过组织设计和更新方案大赛，获得公众关注和市民参与；

7. 组织社会各界社团的活动，利用主流传媒方式向全国输出影响力。

一点思考

1）心态

虽然心态会让人感到务虚，但这却是一切的源头。对待城市更新这一议题，虽然是对存量市场的改造，但仍受一些原有格局的限制和困境的制约，但只有开始时抱有价值重塑作为主要目标，以盈利作为着力点，才能够把城市更新处理好。

“想做的事都没有办法做的话，一切又是为了什么呢？”这往往会涉及到面子与尊严。凡是新的行动，一定无法让所有人都能认同。关于创生的想法能否最终落地并有效，并没有人知道，但在决策的过程中多一两个支持总是好的。重要的不是消灭反对者，而是与伙伴的积极作为。

对于各方而言，本身不参与的市场策划和营销方案而被询问建议时，不要轻率的批评，因为可能获得的信息往往不如方案方全面而深入。创生的许多环节里，什么方法好、什么方法不好，都是没有试过不会有答案的。若有一两个协助者出现，总比仅凭过往经验而随意评判的好。所以若遇到不经深思就指摘的评价者，方案方与其容易陷入博弈，而对项目不利。在这个过程中各方如何化繁为简地陈述，明确地引导出大家的意见，找到可能达成共识的点，这样的能力十分重要，这样的努力也值得敬佩。

即使是行动了，也往往不等于成功。这里没有“只要做这项事业，就一定会成功”的简便菜单。创生会遇到许多困难，如会受到多方掣肘的压力，历史遗留问题，如概念糊不定的店或设施，如标榜“为地区居民提供沟通场所”，就是一种典型。城市更新不是一蹴而就的事情，短暂的成功不足以让城市持续焕新。它需要持续的运营，不断的更新，以保持商业区的要对振兴和文化有兴趣才参与，不要仅为了功利加入。

2）团队

对于未来能够一起做创生项目的同伴，我期待他们是具有好奇心且精力充沛的人。这不是“活动”，是“事业”我无法和光说不练的人共事，抱着“踏上寻找自我的旅程”的心态来到地方的人也一样。虽然生活方式是个人的自由，但比起靠自己在地区策划事业，更以自身事务为优先的人，并不适合当事业伙伴。

世上大多数的人对于看似会成功的事物会给予支持，对可能失败的事则不想参与。不过正因为如此，在创业初期小团队成员内心的紧密度与信赖关系相当重要。要在不清楚答案的世界里生存，团队是否具有柔软性是非常重要的。虽然不知道会怎么样，但可以有趣的人将这些人聚在一起，可以做着看看。

当然，在团队中，需要脱离“大家一起”的毛病。若大家开始重视成员间的微妙平衡感，那么就连原本的挑战精神都不复存在了。真正需要的，是在成功以前能共同尝试、发现错误的伙伴，是当自己在精神上被逼到绝路时能一起欢笑的人。和艰难时期逃走、与我们保持距离的人，并无法建立信赖关系，也无法创造成果。

作为一个团队的领导者，要时刻把握创生的关键利润，对整个逻辑链条要有整体的思考，记住“投入、运转、再投入”，当然又要有背负风险的准备；要有前瞻性规划，放眼十年后甚至更长的时间段；兼顾“有趣”与利润，有趣往往能够让项目团队更加具有长期的动力。

（来源：睿意德）

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