*2026年5月22日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），以下简称《规划》。这是城市更新首次被单列为国家级五年专项规划。对于持有空置率较高、租金收益承压的商办及商业不动产的企业与机构而言，该规划标志着存量资产盘活的重大国家级政策窗口期已正式开启。

从城镇化进程看，2025年底我国常住人口城镇化率67.89%，逼近70%的诺瑟姆城镇化曲线第二拐点，进入城市化的成熟阶段。国际经验表明，越过这一关口，大规模新建需求将呈现趋势性下降，地产开发增量模式将难以为继。《规划》的导向非常明确：从增量开发向存量盘活转变，从大拆大建向“以用促保”转变。

过去二十年，房地产行业主要依赖“拆旧建新”的增量扩张模式。随着土地财政驱动力减弱与供需关系的结构性逆转，传统的开发模式正面临增长瓶颈。《规划》明确提出，未来城市更新的重心在于“动能转换”，即通过空间的重新定位与功能的重构，以适配产业升级与新消费趋势的需求。通过改造、运营与价值重塑，激活城市中已建成但效率低下的海量资产，实现从“土地红利”到“运营红利”的动能转换。存量资产更新运营和新兴产业孵化培育将成为新发展阶段的城市健康增长的重要引擎。

自十四五以来，城市空间的新旧动能转换在长三角、大湾区、以及成渝、中原等全国广泛的核心城市群表现得尤为突出。无论是一线城市还是强二线城市，核心地段的大量传统写字楼和老旧商业体正普遍面临招商困难与资产沉淀的困境。《规划》的出台意味着，这些低效楼宇正从“持有负担”转化为具备重新激活潜力的存量资产。资产的核心价值已从单纯的地理位置，转向空间所能承载的新业态与产业红利。

四大政策红利

系统性破除存量盘活的核心阻碍 

在过往的城市更新实践中，市场参与者通常面临三大核心阻碍：①土地性质变更门槛高、②改造成本及资金回收周期长、③缺乏标准化的资产退出机制。

此次规划及全国各地相继落地的配套技术导则，从制度层面针对性地提供了四大政策红利，为市场主体的深度参与提供了强有力的合规保障。

1. 设立最长5年过渡期：降低前期合规成本

在传统的变更流程中，更改物业用途需优先进行土地性质变更与规划重新审批，时间与合规成本极高。现行国家政策明确：利用存量房产发展国家支持的产业（如科创、文创、康养、保障性租赁住房等）可享受最长5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策。

这一红利在全国各地的政策中已有深度的实操印证。例如，《上海市城市更新条例》及其配套产业用地政策中，早已先行先试了“存量工业与商业用地转型过渡期”安排，极大降低了项目前期的准入门槛。企业可先行引入新业态、进行招商运营，待商业模式跑通后，再于过渡期满时以租赁或协议出让方式依法办理土地有偿使用手续。

2. 建立功能混合正面清单：拓宽空间利用边界

规划提出“制定土地混合开发和空间复合利用的正面清单”。这一转变标志着功能转换的监管逻辑从“法无授权不可为”向清单引导下的“合规即可为”转变。事实上，《北京市城市更新条例》已率先从立法层面提出“鼓励建筑功能混合使用”，为商业和办公楼宇向多业态复合打开了绿灯。

上海市外滩FTC项目，依托“互联网沪九条”、《上海高质量推进全球金融科技中心建设行动方案》及黄浦区“中央科创区”战略，以“金融科技生态社区”与“有趣潮流创作者社区”双重定位为核心，成功将其转型为全市首个“内容＋科技”创新载体。既聚焦金融科技产业孵化与内容创作集聚，又兼顾公共服务与市民体验，通过空间开放、功能融合与数字化运营，以功能主导驱动楼宇更新，以单体楼宇更新驱动街区功能焕新，探索出“产业赋能＋区域激活”的更新路径。

上海市黄浦区外滩FTC项目

此外，在空间管控的灵活性上，以《广州市城市更新办法》及《陕西省城市更新技术导则》为代表的地方规范，明确允许在满足消防与结构安全的前提下，为老旧楼宇增设电梯、公共连廊等必要设施，且该部分面积可不计入建筑管控规模（容积率豁免）。这极大地拓展了低效楼宇的空间重构潜力。

*商办楼宇功能复合与空间重构示意图

3.打通REITs退出通道：构建资产循环闭环

流动性受限是长期制约社会资本参与城市更新的核心痛点。规划明确提出，推动符合条件的项目发行基础设施REITs。

在《深圳经济特区城市更新条例》等地方立法的推动下，大湾区市场的资产证券化流程正日益规范。自2025年底证监会明确将商业不动产纳入REITs试点范围以来，政策退出通道已实质性落地。打通“融资-建设-运营-退出-再投资”的全链条，是实现城市更新项目可持续运作的根本路径。

以上海城方江月路社区为例，该项目依据《关于本市商业办公清理整顿项目转型的规划土地指导意见（试行）》，将老旧办公楼改造为保障性租赁住房。采用“政府引导、国企主导”模式，后续以此作为底层资产之一，成功发行全国首单“商改保”公募REITs，实现资产盘活与资金高效回收。项目探索形成“投、融、建、管、退”的良性循环机制，为存量商办转型保障性租赁住房提供了可复制的示范经验。

上海市城方江月路社区项目

4. ESG与绿色低碳：影响资产估值的核心权重

规划强调建立“建筑能效等级制度”。这意味着，楼宇的能效表现将成为公开透明的市场评价指标。

在这一制度下，高耗能建筑在租赁与大宗交易市场中的估值及议价能力将面临系统性折损。相反，绿色低碳改造已成为资产增值的重要抓手。例如，通过引入合同能源管理（EMC）模式，业主可在不增加初始资本开支的前提下实现设备升级；获取LEED等绿色建筑认证，有助于申请低成本的绿色信贷；同时，达标的绿色属性已成为未来发行REITs等资本市场工具的必要合规前提。

存量盘活全链条

从资产诊断到最终退出

随着政策红利的释放，全国城市更新领域的生态链正被重塑。当政策的大门全面敞开，整个存量盘活的生态链正在被彻底重塑。不同的市场参与者，其角色定位、决策逻辑与价值获取方式都发生了根本性的转变。

对于资产持有方而言，盲目的硬件翻新已不符合市场规律，科学的资产诊断与全生命周期管理成为必然选择。存量盘活是一项高度复杂的系统工程，涵盖了从前期研判到最终退出的多个核心环节。具体而言，高力国际可以为资产方提供全业务链整合的高效解决方案。

1.诊断定价（估价及咨询服务）

过渡期政策带来了资产估值体系的改变。高力国际估价团队首要工作是通过专业的财务模型，精确评估资产现状及不同转型路径下的潜在增值空间，为决策提供坚实的数据支撑。

2.方案设计（咨询顾问服务）

在正面清单的框架内，咨询团队负责将政策导向转化为具备商业可行性的实操方案，重塑空间内容，匹配市场真实需求。

3.租户匹配（多业务线协同）

空间改造的价值需通过业态导入来变现。高力国际统筹写字楼、产业及工业、零售及文旅等多条业务线资源，为项目精准引入高活力的优质租户。

4.运营提升（物业及资产管理服务）

依托数字化、精细化的资产管理体系，持续优化租户结构，提升租金回报，确保资产现金流的长期稳定与健康。

5.合规增值（ESG可持续顾问）

为项目量身定制可持续发展战略，对接合同能源管理、绿建认证及碳资产交易，切实将环保责任转化为经济效益与资产溢价。

6.退出通道（资本市场及投资服务）

科学搭建资产包，通过严谨的估值与市场运作，精准对接险资、私募股权基金或推动REITs发行，助力客户安全、高效地完成资本闭环。

结语：

理性把握5年过渡期红利